实务分享 | 因批租土地使用引发的相关纠纷案件的一般处理思路

丁玉鹏

一、批租土地的意义理解

“批租”是九十年代和二十世纪初比较常见的取得土地使用权的一种方式。在改革开放初期，上海市为了加快改革开放的步伐，土地使用权不是必须通过“招拍挂”方式取得。批租是以招标为主，兼有招标和协议批租两种方式，而协议批租为主要方式，一般占比三分之二。

根据1993年上海市政府的相关文件，批租取得土地，从确定地块，受让人、出让金额直至签订合同和发放土地使用证均由新区和县政府自行办理。

二、以《投资协议》等方式取得批租土地的，《投资协议》本身效力问题

如上所述，通过协议批租的方式可以取得土地使用权。实践中，除了依法定程序签署批租协议外，有的情况下并非由政府等部门与土地使用人签署协议，而是由政府背景的相关公司与土地使用人签署《投资协议》等类似文件，来约定使用地块位置、土地面积、土地款等内容，这在实际使用中就产生了一些纠纷。

（1）关于《投资协议》无效的情况

在(2014)青民三(民)初字第4178号案件中，原告为土地使用单位，被告为非政府主体的商业公司。法院根据原告所诉，因原告与被告签署《投资协议》后，已经支付土地款，但被告未按约定履行提供土地的义务，故原告提出返还土地款等诉求。在本案中，法院认为，被告未有证据证明其有权转让系争土地，也未有证据证明系争土地属于可转让的土地，且被告亦确认其现在无法办理系争土地的转让审批手续，故原被告所签订的投资协议因违反法律强制性规定，应为无效。

由此案可知，被告是非政府主体的商业公司，与原告签署所谓投资协议，批租使用土地，这种情况是违反法律强制性规定的，一般情况协议是无效的。

（2）关于《投资协议》有效的情况

在（2018）沪0118民初5615号案件中，原被告双方主体性质与上案基本一致，签署了《投资协议》，在协议中约定土地款、地块等相关内容。

此案中也是由非政府主体的商业公司作为土地提供主体。但与上述不同的情况是，受让土地的使用单位取得了土地的实际使用，但没有办理出最终的权属证书。在双方签署《投资协议》后，受让土地的使用单位因“非法使用”土地受到了行政处罚。此后，所使用的土地在经历了集体土地征收、建设用地规划许可、建设工程施工许可证、补办规划用地手续、补办建设用地供地手续后，使用单位的用地行为成为了合法的行为。

在本案中，法院基于以上等情况，最终认定，原被告签署的《投资协议》系双方真实的意思表示，未违反有关法律、法规的强制性规定，应属于合法有效。

律师建议：

由上述两个案例我们可以看到两个相反的结果，一个是投资协议无效、一个是投资协议有效。而这其中的差别就在于事后的一系列补救手续的办理。

由于历史原因，在土地使用管理不规范的情况下，存在很多非法使用土地的情况（包括批租集体农用地等），而这样的情况已成事实，并且使用单位可能正进行生产，为当地经济及税收做了贡献。所以，实践中会通过行政处罚，补办手续等方式对此前的行为进行补救。在办理此类案件中，应多注意使用单位多年来的使用情况，及发生的行政处罚与补办手续等行为的影响。

此外，对于经过补办手续后法院认可《投资协议》有效的情况，仍然可以提出一定的异议，因为投资协议的批租土地提供主体是非政府的商业公司，其本质上是无权订立这样的协议，即便以既成事实和事后补办手续等方式认可受让单位的土地使用，但最终应当认为是由涉案土地实际权利人（即政府土地管理等部门）与受让单位间形成了批租土地关系。而不应认可投资协议中的非政府商业公司提供批租土地主体的法律地位。在类似案件中，也可以由此提出异议。

三、关于此类《投资协议》的解除、终止与土地收回的问题

如上述第（2）点及法院案例，在（2018）沪0118民初5615号案件中，原告是非政府主体的商业公司作为批租土地的提供主体，被告为受让土地的使用单位。双方因为投资协议履行发生争议，在十几年后，商业公司要求解除《投资协议》，收回土地。由此引出《投资协议》解除与终止的问题。

在该《投资协议》中，提供批租土地主体的主要义务为提供土地。而使用单位的义务为支付土地款。实际履行过程中，土地已经提供了，并在后续几年中完成了违法用地事宜的处理，形式上完成了必要的工作，可视为提供批租土地主体义务完成。而使用单位则已经支付完毕土地款，投资协议约定的义务也已经完成。此时，双方在《投资协议》中的权利义务均履行完毕。

而此时提出解除的条件是否成立。法院在判决中依据被告曾经做出的由原告在一定条件下收回土地的承诺，来认定《投资协议》的解除条件成立。但这里存在一定的异议。同时，法院也未对《投资协议》中双方权利义务是否履行完毕，被告的承诺是否构成投资协议的补充或组成部分进行分析。

律师建议：

针对《投资协议》履行的问题，建议根据协议当中约定的双方的权利义务来分析。很多情况下，提供批租土地的主体与使用单位的义务均很明确，一方提供土地，另一方支付土地款。当这两项义务均完成时，此类协议的主要内容已经履行完毕，双方也因义务履行完毕使得《投资协议》自然终止。

在此类纠纷中，提供批租土地的一方之所以会提出解除《投资协议》的诉求，主要是想收回土地，可能是因为现阶段上海市的土地出让价值已经远远超过了十几年前批租土地的土地款。故此，代理此类案件时，建议针对协议的履行、终止与解除问题可以从多方面进行分析。

关于法院判决解除《投资协议》后土地收回的问题。通常情况下，此前提供批租土地的主体会一并要求收回土地，这就涉及到土地收回主体的问题。从当然理解角度看，《投资协议》解除了，提供批租土地的主体就有权利收回土地的。

但土地使用权属于一种特殊的合同标的，批租土地一般均应是国有土地。如像前案一样，在经过非法用地处罚补办程序后，此类土地的性质多已变更为国有土地，也就是说，批租土地已经经过法律程序被“征收”为国有土地。而此时收回土地就是对国有土地的“征收”。根据法律规定，国有土地的管理、使用与征收，均需要依法进行，并由权利部门进行征收。

商业公司作为提供批租土地的主体，即便《投资协议》解除了，土地可以收回时，也需要由有权利的部门来做收回的主体，签署协议的主体此时已经尚失了收回土地的权利，或者说其本就无权收回土地。所以，针对收回土地的主体问题，在此类争议案件中也是比较重要的问题。

四、此类案件中常见的问题

（1）  批租土地属性问题

批租土地是一定历史时期的产物，带有着时代的特征。在实践当中难免会有不合法律程序的问题。而常发生的是批租给企业或工厂使用的土地仍然属于集体土地，并且可能是农用地。从法律上来讲，这是不符合法律规定，也不符合土地使用规划的。但实践中常会发生，主要原因可能是上述土地属于集体管理，又无农民实际使用，在政策的支持下，进而被批租给有需求的单位，导致从根本上就存在瑕疵，需要日后的补救措施才能变得合理合法。

（2）  行政处罚程序及补救措施

如上所述，土地的批租使用存在问题，但均已经实际交付企业使用，恢复原状可能会造成更大的损失。对于这种情况，政府相关部门会依法做出行政处罚决定，对于企业的非法占用土地行为进行处罚。而在处罚之后，可能会为企业合法取得土地使用权进行手续的补救，一般会经过补办规划用地手续、补办政府征收土地程序、补办建设用地供地手续、补签征地协议及支付征地补偿款等环节，由此将非法用地转为合法用地。

律师建议：针对上述两项问题，在处理案件中，应具体详实地了解使用单位从批租土地至今的全部文件，以及发生的全部处罚等，梳理出几个重要的节点，并针对性的进行分析，结合当前争议的焦点，做出合理的诉讼策略与方案。